专注于中国经济转型和发展的陶然教授，最近出版了他经过多年钻研的新著，《人地之间：中国增长模式下的城乡土地改革》。这本书为中国的高速经济增长描绘了一个基本分析框架，提出了“国际和国内两层逐底式竞争”与“二、三产业交互强化型溢出”两大概念。

《人地之间》/图源：豆瓣

简单来说，前一概念指的是中央政府通过降低人民币汇率与实行出口退税政策，吸引国际制造业大举投资中国，地方政府通过压低工业地价并放松劳工保护和环境管制政策力度，实现制造业的招商引资。

(资料图片仅供参考)

通过成功的制造业招商引资及其后超常规出口增长所带来的收入增长，城市中出现的中高收入群体对住房、商业等第三产业服务的需求大幅提升，在地方政府垄断商住用地供应的体制下，地方政府可由此获得高额税收与土地出让金，这就是第二产业对第三产业的“财政溢出效应”。

2021-2023年上海土地出让金和平均溢价率情况/图源：上海国土局

这两种结构性效应，帮助中国实现了快速的经济增长，也导致中国对“土地财政”和房地产的依赖不断加深，带来许多不容忽视的问题，给经济与社会的可持续发展带来了严重挑战。

在陶然眼中，城乡土地制度、财政制度、户籍制度相互关联，环环相扣，是一个有机的联动体。对其进行成功改革，需要巧妙的政策设计与改革智慧。城市应当如何面对房地产泡沫？如何打破过去的发展路径依赖，摆脱目前坚固的利益格局？6月下旬，南风窗盐财经盐财经在香港中文大学（深圳）校园里采访了陶然。

农村的答案在城市

南风窗盐财经： 你曾在中国科学院进行农村基层治理研究，后来是怎么把目光转向城市与土地的？

陶然： 2003—2008年，我在中国科学院农业政策研究中心工作，做了较多的田野调查，前期主要做农村的基层选举、乡村治理，分层抽样6个省、30个县、60个乡镇、120个村，对2400户农民做了连续两轮大调查。2007年前后，我们开始在城市郊区调查失地农民和流动人口，在四个主要城市化地区抽取12个大中小城市调查。

农村基层选举/图源：搜狐网

2001年，农村税费改革试点启动，在2006年全面推开，农民不用再给政府交税费，确实极大减轻了负担。不过，这也给乡村选举带去一些变化。以前，村干部的一部分报酬来自农民缴纳的税费，肯定多少要考虑到缴纳者的利益，如果国家政策和百姓利益诉求产生了一些矛盾，村干部会知道从中取得一个平衡。税费改革之后，传统农区村干部的工资基本全部来自政府财政和转移支付，很多农民觉得这时候我投票选谁意义都不大，大家对选举的参与性和积极性会有所下降。

而这段时间刚好是中国加入WTO，之后工业和城市的大发展创造了大量的城市就业机会，其中不仅有制造业就业机会，也有日益增多的服务业就业机会。越来越多的年轻人走出农村到城市打工。这些变化让我意识到，农村要真正发展，最终还是需要大部分农民离开农村，进入城市获得稳定就业并最终实现定居。

相对于农业就业，城市里的工作收入更高，社会保障体系也更完备。东亚其他经济体的早期发展经验表明，依靠好的经济政策，第一代农民工可以从低收入转变为中等收入，但从中等收入上升到高收入则需要这些移民的第二代具备一定的技术和知识水平。典型的东亚经济体，比如日本、韩国、台湾，农民工二代可以在城市里无限制进入公立学校，然后相当部分可以接受高等教育，并受到比较好的专业和技术训练，这样才跟得上产业升级后对人力资本的需求。通过好的经济与社会政策， 这些经济体基本上只要三四十年时间就可以实现从低收入到中等收入再到高收入的跃升。

其实城市化的规律并不复杂，农村大发展的根本希望在于大规模人口迁到城市，而且要实现永久性的举家迁移，这样农村的人均耕地面积扩大，才能真正实现乡村振兴。人口没有完全城市化，乡村振兴就没有真正的基础。

但现在中国面临一个问题：很多人到城市里打工，但当地政府基本没有做让他们长期留下来、让他们的子女长期留下来的准备。2003—2008年这段，我还关注农村基层治理和农村问题，但很快发现，在农村里解决农村问题肯定是没有太多出路。

到城市打工的高龄农民工/图源：央广网

南风窗盐财经： 这段时间的调研对你产生了什么影响？

陶然： 这期间做的调查让我发现，城乡问题本质上是紧密联系的，城市问题不从根本上解决，乡村问题的解决就无从谈起。我更意识到，由于复杂的利益格局，很多从经济学角度看不合理的政策和做法，实际上在政治经济学方面有其内在的逻辑。如果不了解这些政策和后面的逻辑，不知道各方利益何在，以及利益之间如何冲突，那么基本上你提的政策建议将毫无意义。

这就意味着，任何有意义的改革其实非常难， 基本上要找到“帕累托改进”，就是大部分人都受益，少数人也没有受损，或者可以进行补偿，才有可能推进。学者不能想当然以缺什么就补什么的方式提建议，必须仔细考虑到政策参与各方的利益在哪里，以及这个看上去不合理的政策为什么会持续，然后在非常狭窄的空间中去寻找“帕累托改进”的机会。

2016-2021年中国城乡居民收入对比走势/图源：智研咨询

所以，如果现在还要在某些领域提一些政策建议，就应该更多地考虑各利益方的利益何在，改革后他们想要什么，在尽可能不对既得利益造成太大冲击的情况下，才有可能推动一些改革，最终让改革有助于整个社会。

逐底竞争的后果

南风窗盐财经： 你提到的复杂又坚固的利益格局，某种程度上与你提出的“国际和国内两层逐底竞争”与“二、三产业交互强化型溢出”两类结构型效应相关。它们主要指的是中央与地方政府压低制造业生产成本，成功吸引制造业招商引资并反过来推动城市住房和服务需求上升，地方政府获取高额住宅土地出让金用以覆盖前期开发区和新城区建设的投入。这个逐底竞争的问题在哪里？它与一般竞争的区别是什么？

城市高档楼盘/图源：视觉中国

陶然： 逐底竞争在英文中叫race to the bottom competition。打个比方，一个国家下面两个地区抢夺制造业，每个地区都拥有企业所得税的制定权，假定原来都是5%，一方为了把企业抢过来，把所得税降到4%，另一方看到对方降到4%后决定降到3%，这就叫逐底竞争。这种逐底竞争最终降的是政府税收，政府税收降低后，提供公共产品的能力也会下降，社会福利整体未必增进，可能受损。

中国各个区域在逐底过程中也会适度降税，比如企业所得税，但降低税收不是中国地方政府招商引资的主要手段。 中国地方政府主要通过放松劳工、环保管制，压低失地农民土地征收补偿款，用全社会分摊发展成本的方式来竞争。相当一段时期，地方政府大规模强制低价征地，工业开发区建立后可能对企业污染睁一只眼闭一只眼，企业不给全部劳工交五险一金，地方政府社保机构也不强制执行。

我在《人地之间》书里强调，中国过去二三十年的增长，很大程度来自超常规的出口增长。中国的出口能够这么顺利，和各个国家逐渐降低贸易壁垒有关。而中国有其他国家不具备的强大政府，很容易通过国际、国内两层逐底竞争在国际竞争中形成优势。在这个过程中，中央通过压低税率和出口退税，地方通过压低工业地价大举供地、放松劳工保护和环境管制，推动制造业大发展和超常规出口。

江苏南通：工人赶制出口家具订单/图源：视觉中国

其带来的问题有二：第一，这种增长需要全社会付出相应的代价，这个代价值不值得付？是否要付出那么多？

第二，我国现有增长模式中还存在三个主要领域的行政性垄断，包括上游国企垄断、金融垄断，以及地方政府对商业尤其是住宅用地供应的垄断。在这三个领域垄断下，相关主体以“垄断租金”（monopolistic rents）的方式，抽走了这个发展模式经济增长过程中产生收入和财富的大部分，带来了日益不平等的收入和财富分配格局。以土地垄断的效果来看，很多人口流入地城市中高收入的人买到了房，刚毕业的大学生，还有外来农民工买不起、甚至租不起房。那些住在城中村、工棚或者开发区民工宿舍里的人，大部分人没有办法在城市里实现定居、结婚、生孩子，并让孩子在城市公立学校正常就学和升学。

打破垄断，增加住宅用地

南风窗盐财经： 针对人口流入地的高房价，你提出的建议是打破政府对住宅土地出让的垄断，具体来说就是地方政府在继续出让住宅用地的同时，将城市中一部分低效工业用地转化为住宅用地。这个政策如果实行起来，你预期的模样是什么样的？

陶然： 按照经济学基本规律，如果房价涨得太高，就需要有效增加供应。但现在， 由于泡沫经济，我国很多人口流出地的三四线城市已经住房严重供给过剩了，而且不少地方的政府还欠了一屁股债。我祖籍所在地老家，一个湖南的县级市，大幅度扩张建设，欠债高达1700亿，附近一个地级市负债达到5000多亿。对于这些地方来说，未来城市不是如何发展的问题，而是如何还债，如何减量、缩小规模，把空置的经济开发区尽可能处理好。地方政府未来必须进行财政重整，未来财政收入除了部分用来还债，其他只能用来保持基本运转与基本公共服务。

2022各城市住房供给概况/图源：搜狐

但对中国主要人口流入地，如北上广深杭等一二线城市，则要通过增加住宅用地的供应，让房价首先稳定，也要确保未来房价不再继续快速增长，甚至还应该在中期逐步有所下降。

现在我们面临的局面非常复杂，首先是经济快速下行，房地产泡沫处于破裂边缘，必须马上取消各种限购限价措施，争取房价还能保持平稳；然后在人口主要流入地城市逐步增加供给，用时间来逐步减缓泡沫。这个难度非常大，但如果可以做到，应该是最好的一个结果。

当然，目前问题在于这些城市房价就算降一半，大部分无房者也买不起，但在一二线城市好的位置，如果可以增加住宅用地供应，还是有部分人愿意购置，这一点对这些好位置的老旧小区、城中村改造非常重要。

与此同时，政府还需要在改革基础上，充分利用市场机制，较大幅度增加租赁住房的供应。在我看来，租赁住房主要由政府来提供肯定不是一个好办法。只要“土地财政”模式还没有淡出，政府直接建设租赁租房就会影响土地出让金收入，并且增加了管理和运营支出。地方政府实际上根本没有积极性去做这件事，也很难做好。而且，现在许多城市的公租房基本上建得距离市中心很远，也不会面向农民工，那就更解决不了问题。

提高人口流入地租赁住房的供应量，一个办法是，在对南方地区的许多城中村、城边村的集体产业用地进行拆迁的时候，可用租赁公寓作为对村集体物业的补偿，而村民住宅被拆迁，一般也会补偿多套安置房，肯定村民会出租其中的一部分。在城中村已经被拆光的地方，允许村集体利用集体土地建设长租公寓。这时土地没有成本，政府给予一些政策和信贷支持，实际上就是充分发挥和增强市场的力量来为外来人口提供居住条件，这比政府直接下场要好得多。

扬州城中村大拆迁/图源：视觉中国

像城中村、老旧小区这些旧居住区，地方政府原来基本上不碰它，主要做外延式扩张，因为郊区农民的农地比较好征。但现在中国很多城市的工业开发区严重过剩，而早期出让的一些工业用地位置却非常好。如果地方政府与业主谈判好，对它们进行再开发，就可以在好的位置供应更多的商品住宅、租赁住房以及进行相应的商业、公园、教育、医疗配套。我觉得，在当前形势下，在主要人口流入地城市，这是为数较少的政府还可以做的拉动经济增长、改善居民居住条件、政府增加收入的事。

主要人口流入地城市住房供应的增加，应该主要来自城市存量的低效用地，包括老旧小区、城中村、低效的国有和集体工业用地的再开发。许多工业低效用地，是城市发展早期政府低价甚至免费出让给制造业企业的，这个企业可能开了10年、20年就关闭了，但其土地使用证有效期是50年，可能这些地段周边的房价已经很高，政府要收回去就可能面临很大的麻烦。

现在珠三角一些地方政府想出了一些办法，我觉得可以参考。比如，政府计划将一块低效工业用地的一部分转换为住宅用地，住宅土地出让金一般在工业土地出让金的十几倍甚至几十倍，政府可以将其中的出让金收益与业主分享，让原业主获得相对满意的补偿，愿意把土地交回给政府。政府在这个操作过程中，可以获得部分住宅用地出让金，同时保留部分产业用地作为新兴产业发展用地。

不过，这些改革现在确实面临一个问题，就是这几年调控后，大家在主观意愿上可能不敢买房了。这是一个微妙之处，也极大地增加了改革的难度。考虑到过去几年政府对于房地产调控过于严厉，现在确实需要采取一些果断的措施，比如尽快取消限购政策、宣布住宅产权从70年改为永远，明确房地产税中期内不会出台等，来坚定大家对房地产不多的信心。我们现在要做的就是稳住房地产，再通过改革增加人口流入地城市的住房供应，慢慢把泡沫减缓一点。

消灭泡沫，该在刚吹起来的时候

南风窗盐财经： 你之前在文章中写“人类经济史表明，所有的泡沫最后都会破灭”，现在很多人会把中国的现状与上世纪90年代的日本联系起来，你觉得两个国家存在着哪些相同和不同？

陶然： 日本在上世纪80年代已经进入发达经济体，它吹了一个大大的房地产泡沫，主要是商业地产泡沫，然后破了，好在日本的社会保障体系比较发达，老百姓的生活水平整体没有太多下降， 只是进一步发展的机会丧失了，年轻人颓废，躺平是非常明显的。

2005年-2015年日本40-59岁单身人口与父母同住人数一路上升/图源：格隆汇

市场经济其实有一个自我调节的功能，一个市场经济国家也往往由于一些结构性原因，或者说政治经济学原因，泡沫吹到一定程度后就会自动破灭。这里所谓的吹泡沫，就是政府为了应对经济一时低迷，过度使用货币和财政政策刺激经济，也就是俗话所说的“放水”。经济低迷放点水不能说不可以，但放水的同时一定要想办法把货币或者财政投入引入对社会有价值的投资领域。这些领域往往是过去具有一定垄断的低效率领域，一般政府“放水”后就会在这些领域或其他领域产生泡沫。

日本政府1980年代后半期，顶不住利益集团的压力进行大规模放水，导致泡沫被吹起来，发现泡沫吹起来太大后又过度紧张，主动刺穿泡沫，结果是日本经济20年的停滞。日本政府选择主动刺破泡沫，这也是一个现在看来问题多多的操作。事实上，最好是在泡沫刚起来的时候，就推动各种改革措施来阻止泡沫吹大，但改革太难往往挡不住泡沫吹起，吹起后往往改革难度更大。此时更需要推动改革，同时防止泡沫爆裂。日本在吹泡沫和应对泡沫两个阶段都做出了最坏的选择。

1984-1995年日本股票及土地资产总值数据图/图源：格隆汇

中国看来基本没有学到日本的教训，不仅没有在泡沫刚起来时抑制泡沫，而且主动加杠杆吹泡沫，但结构性改革却很难推动。泡沫吹起来后，政府再用行政性的方法抑制一下，然后再放水，结果是巩固泡沫，泡沫太大了又再压一压，结果自然是泡沫越吹越大。

日本政府在刺破泡沫后拼命发债，希望修复资产负债表，但即便如此，企业和民众也不愿再投资，他们尽可能将钱用于还债。后面日本政府又进行了一些补救，比如政府自身从银行借债加大公共基础建设的投入，但也为此付出了代价——日本的债务占总GDP的350%，其中政府债务就大约为230%。每年政府要用20%以上的财政收入还利息，幸好日本（银行）的利率比较低。

现在，中国地方政府的显性加隐性债务也相当高，利率却不低，这个情况需要高度警惕。

南风窗盐财经： 你目前提出的许多建议更多针对当下的情况，比如要在一线城市增加住宅供应。考虑到生育率走低的现实，你觉得这可能给未来形势带去一些变化吗？

近年来我国生育率走低/图源：国家统计局

陶然： 低生育率的影响可能要在十几年后才全面显现。现在我们的城市里还有2.6亿～2.7亿的流动人口，至少1.8亿农村人口已经在城市中工作生活，他们都需要在就业所在地居住，这是眼前更迫切要解决的问题。

这是我们过去欠的账。流动人口当然需要住房，如果买不起也起码要让他们体面地租得起。通过土地制度改革让主要就业地城市的房租和房价降下来，后面也才有助于中国的生育率往回走。